Энергоинформ / Нормативные документы / Концепция развития рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по связи и информатизации
Концепция развития рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации
I. Общие положения
1.1. Настоящая Концепция определяет перспективы дальнейшего развития российского
рынка телекоммуникационных услуг и роль государственного регулирования в процессе
его развития. В рамках настоящей Концепции рассматриваются вопросы развития телекоммуникационных
услуг. Вопросы развития почтовых услуг, радио и телевидения должны быть определены
отдельными документами.
Настоящая Концепция подготовлена в соответствии с Планом действий Правительства
Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001
годы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000
года № 1072-р, где в качестве важнейшего приоритета рассматривается создание и развитие
национальной телекоммуникационной инфраструктуры.
1.2. Для целей настоящей Концепции используются следующие термины: "традиционный
оператор связи" -оператор связи, созданный на базе государственных предприятий
связи в результате процесса их приватизации и реорганизации;
"новый оператор связи" – индивидуальный предприниматель или юридическое
лицо, получившие лицензию на оказание услуг связи после 1990 года, при этом ранее
не оказывавшие услуги связи на сети связи общего пользования;
"перекрестное субсидирование"– покрытие издержек от предоставления услуг
связи, на которые государство устанавливает тарифы ниже себестоимости этих услуг,
за счет доходов от рентабельных услуг;
"универсальная услуга" – услуга связи, оказываемая любому пользователю
на территории Российской Федерации по тарифам, не превышающим тарифы, устанавливаемые
государством с целью обеспечения ее доступности.
1.3. Целью настоящей Концепции является разработка мер, направленных на создание
условий и формирование механизмов, обеспечивающих:
-
удовлетворение растущих потребностей в услугах связи и ускоренное развитие национальной
инфраструктуры;
- предоставление общедоступных услуг связи в каждом населенном пункте России;
-
повышение эффективности использования телекоммуникационной инфраструктуры и инвестиционной
привлекательности отрасли, создание условий для добросовестной конкуренции.
- На современном этапе задачами, которые требуют своего решения, являются:
-
совершенствование механизма государственного регулирования, направленного на развитие
рынка телекоммуникационных услуг;
- создание условий для эффективной работы операторов связи;
- дальнейшее развитие конкурентной среды на рынке услуг связи;
- обеспечение равных прав для всех операторов связи;
- повышение инвестиционной привлекательности телекоммуникационной отрасли;
- развитие новых технологий;
- построение современной национальной телекоммуникационной инфраструктуры;
-
интеграция телекоммуникационного комплекса России в европейский и мировой телекоммуникационные
комплексы с учетом национальных интересов;
- совершенствование системы нормативного правового регулирования отрасли.
1.4. В настоящей Концепции рассматриваются основные сегменты рынка телекоммуникационных
услуг: услуги телефонной связи, услуги мобильной связи, услуги передачи данных и
Интернета.
Эффективность формирования современных телекоммуникационных рынков для всех стран
зависит от сбалансированности процессов приватизации, либерализации и применяемых
методов государственного регулирования. Нарушение баланса приводит к структурным
диспропорциям и замедлению темпа создания инфраструктуры, ограничению в развитии
рынков услуг.
В настоящее время на телекоммуникационном рынке России наблюдаются серьезные диспропорции:
предприятия, владеющие 87 процентами традиционной инфраструктуры, дают только 54
процентов доходов отрасли, а предприятия, владеющие 13 процентами новой инфраструктуры,
– 46 процент доходов; капитализация системообразующих предприятий отрасли (2 млрд.
долларов США) ниже, чем капитализация трех крупных новых операторов – акционерных
обществ "Мобильные Телесистемы", "Вымпелком" и корпорации "Голден
Телеком" (2,9 млрд. долларов США); 54 тыс. населенных пунктов в России не телефонизированы,
при этом в развитии связи на всей территории страны участвуют только традиционные
операторы; тарифы на услуги местной телефонной связи для населения покрывают только
77 процентов затрат.
1.5. В настоящей Концепции определяются исходные положения, характеризующие развитие
рынка телекоммуникационных услуг в Российской Федерации, основные показатели развития
телекоммуникационного комплекса на период до 2010 года, состояние действующей нормативной
правовой базы в области регулирования отрасли, основные задачи и методы государственного
регулирования телекоммуникационного рынка, обеспечивающие его развитие и эффективное
функционирование отрасли в целом посредством: технологической политики (разработка
норм, требований и правил, обеспечивающих целостное функционирование взаимоувязанной
сети связи, качество оказываемых услуг и их доступность); совершенствования принципов
оказания услуг присоединения – обязательность подключения сетей, отсутствие дискриминации,
прозрачность и ориентация на себестоимость и нормативный уровень рентабельности;
частотного регулирования (прозрачность и публичность выдачи частот, проведение конкурсов,
конверсия частотного спектра); выбора принципов тарифного регулирования, в наибольшей
степени соответствующего текущему состоянию рынка телекоммуникационных услуг – снижение
до минимума перекрестного субсидирования, оптимизация структуры тарифов по потребительским
и региональным рынкам, переход с 2002 года к тарифному регулированию по методу предельного
ценообразования; введения системы универсального обслуживания (обязательное обеспечение
базового набора услуг связи в любом населенном пункте России в заданные сроки, с
заданным качеством, по доступной цене); поддержки отечественного производителя (система
рекомендаций, таможенная политика, финансовые инструменты); реструктуризации акционерного
общества "Связьинвест"; учета национальных интересов при развитии телекоммуникационного
рынка.
II. Значимость отрасли "Связь и информатизация" и основные показатели
ее развития
2.1. Отрасли "Связь и информатизация" принадлежит особая роль в экономике
страны, так как ее важнейшей функцией является обеспечение потребностей общества
в передаче информации.
В мире объем информации, передаваемой через информационно-телекоммуникационную инфраструктуру,
удваивается каждые 2-3 года.Появляются и успешно развиваются новые отрасли информационной
индустрии, существенно возрастает информационная составляющая экономической активности
субъектов рынка и влияние информационных технологий на научно-технический, интеллектуальный
потенциал и здоровье наций. Начало XXI века рассматривается как эра информационного
общества, требующего для своего эффективного развития создания глобальной информационно-телекоммуникационной
инфраструктуры, темпы развития которой должны быть опережающими по отношению к темпам
развития экономики в целом.
Создание российской информационно-телекоммуникационной инфраструктуры следует рассматривать
как важнейший фактор подъема национальной экономики, роста деловой и интеллектуальной
активности общества, укрепления авторитета страны в международном сообществе.
2.2. Опережающее развитие телекоммуникаций является необходимым условием для создания
инфраструктуры бизнеса, формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций
в страну, решения вопросов занятости населения, развития современных информационных
технологий. Значение телекоммуникационной отрасли проявляется в постоянном увеличении
ее доли в валовом внутреннем продукте страны. Доля связи в валовом внутреннем продукте
развитых стран мира достигает 5 процентов, тогда как для Российской Федерации данный
показатель составляет только 2 процента.
2.3. Исходя из макроэкономических показателей развития Российской Федерации, определенных
в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской
Федерации на долгосрочную перспективу, рынок телекоммуникационных услуг к 2010 году
будет характеризоваться следующим образом (таблица 2.1.).
Таблица 2.1. Показатели развития телекоммуникаций России на период до 2010 года.
|
Показатели
|
2000 год
|
2005 год
|
2010 год
|
|
Количество телефонов, млн.
|
33,3
|
36,9
|
47,7
|
|
Телефонная плотность на 100 жителей, процентов
|
22,9
|
25,3
|
32,7
|
|
Количество сотовых телефонов, млн.
|
2,9
|
9,24
|
22,2
|
|
Плотность сотовых телефонов на 100 жителей, процентов
|
2,0
|
6,3
|
15,2
|
|
Количество пользователей Интернет, млн.
|
2,5
|
6,0
|
26,1
|
|
Плотность пользователей Интернет на 100 жителей, процентов
|
1,7
|
4,1
|
17,9
|
Объем капитальных затрат составит за 10 лет около 33 млрд. долларов США. Для стран
с развитой экономикой развитие телекоммуникаций уже в настоящий момент характеризуется
следующими показателями: телефонная плотность – 40-60 процентов; плотность мобильной
связи – 25-40 процентов; плотность пользователей Интернета – 20-30 процентов.
III. Характеристика нормативной правовой базы в области регулирования рынка телекоммуникационных
услуг
3.1. Конституцией Российской Федерации (статья 71) федеральная связь отнесена к
ведению Российской Федерации. Сфера телекоммуникаций, являясь составной частью отрасли
"Связь и информатизация", также находится в исключительном ведении Российской
Федерации. Таким образом, вопросы правового регулирования рынка телекоммуникационных
услуг на территории Российской Федерации отнесены к компетенции федеральных органов.
Действующая система правового регулирования рынка телекоммуникационных услуг включает
в себя нормативные правовые акты общего и специального характера. Эти акты в совокупности
регулируют процессы формирования и развития рынка телекоммуникационных услуг, деятельность
участников рынка, а также устанавливают полномочия государства в отношении регулирования
рынка телекоммуникационных услуг.
К числу актов общего характера (актов, являющихся общими для всех отраслей экономики
и регулирующих вопросы, касающиеся широкого круга субъектов) относятся Конституция
Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях, федеральные законы "О естественных монополиях" (1995
год), "Об акционерных обществах" (1995 год), "Об иностранных инвестициях
в Российской Федерации" (1999 год), "Об инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (1999 год),
законы Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" (1991 год), "О защите прав потребителей"
(1992 год) и другие, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации и акты федеральных органов исполнительной власти.
В состав актов специального характера, связанных с регулированием рынка телекоммуникационных
услуг, входят нормативные правовые акты, охватывающие, в частности, следующие вопросы:
собственность на сети и средства связи, конкуренция, антимонопольное регулирование,
лицензирование, сертификация, присоединение сетей, тарифное регулирование, деятельность
органов регулирования отрасли "Связь и информатизация", распределение
ограниченных ресурсов, национальная безопасность в области связи.
3.2. К настоящему времени в Российской Федерации сформировалась система нормативного
правового регулирования отрасли "Связь и информатизация", которая обеспечивает
развитие и функционирование рынка телекоммуникационных услуг и баланс интересов
пользователей этих услуг и операторов связи.
Однако существующая система правового регулирования рынка телекоммуникационных услуг
имеет ряд серьезных недостатков. К их числу следует отнести:
-
ограничение рыночного потенциала традиционных операторов связи и создание неравных
условий на рынке для традиционных и новых операторов;
-
отсутствие эффективных механизмов, регулирующих деятельность по оказанию услуг присоединения;
-
отсутствие последовательности в реализации принципов тарифного регулирования, установленных
государством;
-
отсутствие гарантий и механизма реализации права граждан Российской Федерации на
доступ к сети связи общего пользования независимо от их местонахождения и уровня
доходов;
-
недостаточная защита национальных интересов при решении вопросов участия иностранных
инвесторов в развитии национальной телекоммуникационной инфраструктуры.
IV. Рынок телекоммуникационных услуг в Российской Федерации и его участники
4.1. Начиная с 1992 года в телекоммуникационной отрасли проходила реформа, в основу
которой была положена приватизация государственных предприятий электросвязи путем
их акционирования. Принципы реформирования были определены постановлением Правительства
Российской Федерации от 25 июля 1992 г. № 526 "О Программе акционирования и
приватизации в отрасли "Связь" на 1992 год" и Концепцией программы
Российской Федерации в области связи, одобренной Советом Министров
-Правительством Российской Федерации (протокол № 11 от 25 марта 1993 г.)
В результате реформы Министерство Российской Федерации по связи и информатизации
перестало быть собственником сетей и предприятий электросвязи и прекратило выполнять
хозяйственные функции в области электросвязи. В настоящее время Министерство Российской
Федерации по связи и информатизации выполняет функции государственного регулирования
в отрасли. К ним относятся: реализация государственной политики в отрасли "Связь
и информатизация", проведение научно-технической политики, лицензирование деятельности
физических и юридических лиц в сфере оказания услуг связи, сертификация средств
связи, регулирование совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной
власти использования частотного ресурса Российской Федерации, осуществление контроля
за развитием рынка услуг связи и рынка оборудования связи и стимулирование их развития,
управление сетями связи при чрезвычайных ситуациях, координация деятельности операторов
связи, прогнозирование развития сетей связи, формирование и защита информационных
ресурсов страны.
В результате приватизации было создано 127 акционерных обществ электросвязи. Оператором
междугородных и международных услуг электросвязи стало акционерное общество "Ростелеком".
4.2. Министерство Российской Федерации по связи и информатизации выдает юридическим
лицам и физическим лицам, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей,
лицензии на осуществление деятельности по предоставлению услуг связи. Начиная с
1992 года было выдано более 7400 лицензий на оказание телекоммуникационных услуг.
На рынке действуют наряду с традиционными операторами сетей общего пользования около
4500 новых операторов. В общем объеме рынка телекоммуникационных услуг доля новых
операторов составляет 46 процента. В настоящее время в Российской Федерации создан
открытый рынок телекоммуникационных услуг.
В процессе развития телекоммуникационного рынка сформировались следующие основные
сегменты.
1. Мобильная связь. Переживает период динамичного роста, в этом сегменте рынка развернулась
наиболее острая конкурентная борьба. В настоящий момент в России насчитывается более
2,9 млн. абонентов мобильной связи, что соответствует уровню охвата 2 процента.
Количество абонентов мобильной связи увеличивается в 1,5 – 1,8 раза ежегодно. Наблюдается
постоянное снижение тарифов на услуги мобильной связи. Инвестиционная и маркетинговая
стратегия операторов мобильной связи со стороны государства не контролируется. Потенциал
роста рынка мобильной связи оценивается как высокий.
2. Местная телефонная связь. Обеспечивается 92 традиционными операторами связи и
около 2700 новыми операторами связи.
Доля новых операторов на рынке услуг связи, оказываемых операторами проводной телефонной
связи, в целом по России составляет около 15 процентов. Однако в наиболее экономически
развитых регионах страны данный показатель значительно выше (например в гг. Москве
и Санкт-Петеребурге -более 50 процентов).
Новые операторы связи концентрируют свои усилия на привлечении наиболее платежеспособных
клиентов, предлагая им весь спектр самых современных и качественных услуг. Инвестиционная
и маркетинговая стратегия новых операторов связи со стороны государства не контролируется.
Доля традиционных операторов на рынке услуг связи проводной телефонии составляет
85 процентов. Большая часть традиционных операторов внесена в реестр субъектов естественных
монополий, при этом они являются относительно небольшими компаниями (100-300 тыс.
номеров). Лишь 3 региональных компании имеют более 1 млн. телефонных номеров каждый.
Это акционерные общества "Московская городская телефонная сеть" (3,9 млн.
абонентов), "Петербургская телефонная сеть" (1,75 млн. абонентов) и "Электросвязь"
Московской области" (1,24 млн. абонентов). Они вместе обслуживают около 22
процентов абонентов в России.
Тарифы и инвестиции традиционных операторов связи в соответствии с ФЗ "О естественных
монополиях" регулируются Министерством Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства – органом, контролирующим естественные
монополии в области связи. Тарифы на услуги местной телефонной связи для основного
числа абонентов (население) установлены ниже себестоимости этих услуг, действует
система перекрестного субсидирования. Деятельность по развитию местных телефонных
сетей является экономически неэффективной. Срок окупаемости капитальных вложений
превышает 25 лет. В целях выравнивания своих позиций на рынке высококачественных
и современных услуг связи традиционные операторы вынуждены создавать дочерние или
совместные предприятия, в рамках которых и реализуется данная деятельность. В течение
последних 3 лет наблюдается падение показателей ввода номерной емкости.
3. Междугородная и международная связь. Здесь доминирует акционерное общество "Ростелеком",
которое пропускает около 70 процентов всего междугородного и международного трафика
Российской Федерации. При этом операторы других сетей в той или иной степени используют
инфраструктуру этого акционерного общества при оказании ими услуг связи. В условиях
конкуренции доля акционерного общества "Ростелеком" в этом сегменте рынка
услуг постоянно снижается. Наличие перекрестного субсидирования приводит к установлению
высоких розничных тарифов на услуги междугородной и международной связи. Новые операторы
связи работают в том же самом сегменте рынка, что и акционерное общество "Ростелеком",
но не несут нагрузку по дотированию услуг местной телефонной связи, в результате
чего имеют возможность эффективно конкурировать с акционерным обществом "Ростелеком"
в области ценовой политики, сохраняя при этом сверхвысокие прибыли от оказания услуг
междугородной и международной связи.
4. Передача данных, телематические услуги (включая Интернет). Один из наиболее быстро
развивающихся сегментов телекоммуникационного рынка, в том что касается роста абонентской
базы и развития инфраструктуры. Активных пользователей Интернета в России насчитывается
около 2,5 млн. человек. Количество абонентов увеличивается на 50 процентов в год
и в дальнейшем также ожидается активный рост. В 1999 году доходы от услуг по предоставлению
доступа в Интернет составили в России 190 млн. долларов США. Тарифная и инвестиционная
политика операторов связи в сегменте услуг передачи данных и Интернета со стороны
государства не контролируется.
В таблице 4.1 дана характеристика текущего состояния рынка услуг связи и конкуренции
в России.
Таблица 4.1. Характеристика текущего состояния рынка услуг связи и конкуренции в
России.
|
Сегмент рынка услуг
|
Оператор
|
Территория
|
Характер конкуренции
|
|
Мобильная связь
|
новые операторы и традиционные операторы
|
регион, где действует лицензия
|
КР
|
|
Местная телефонная связь
|
традиционный оператор
|
определенный регион
|
услуги для населения – ДМ,
услуги для организаций – КРД
|
|
новые операторы
|
регион, где действует лицензия
|
|
Междугородная и международная связь
|
акционерное общество "Ростелеком"
|
Российская Федерация
|
услуги для населения – КРД,
услуги для организаций – КРД
|
|
новые операторы
|
регион, где действует лицензия
|
|
Передача данных, телематические услуги, включая Интернет
|
новые операторы, акционерное общество "Ростелеком" и традиционные операторы
|
регион, где действует лицензия
|
КР
|
ДМ – долговременная монополия
КРД - конкурентные рынки при высоком уровне доминирования одного или нескольких
хозяйствующих субъектов
КР - конкурентные рынки без доминирования хозяйствующего субъекта
|
4.3. Проведенная 1992-1998 годах реформа в отрасли "Связь и информатизация"
сыграла положительную роль и обеспечила ее превращение в эффективно функционирующую
и высокорентабельную отрасль, которая в будущем призвана сыграть роль системообразующей
отрасли экономики. Однако анализ работы традиционных операторов связи в последние
годы выявил нарастание негативных тенденций в их деятельности, и прежде всего снижение
их инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности. Это свидетельствует
о необходимости принятия соответствующих решений, направленных на изменение правил
регулирования рынка телекоммуникационных услуг с целью его дальнейшего расширения
и развития.
V. Конкуренция на рынке телекоммуникационных услуг и субъекты естественных монополий
5.1. В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации у нас в стране
гарантируется поддержка конкуренции. В соответствии со статьей 20 Федерального закона
"О связи" федеральные органы исполнительной власти в области связи, действуя
совместно с федеральными органами исполнительной власти в области антимонопольной
политики и поддержки предпринимательства, обязаны поощрять и поддерживать добросовестную
конкуренцию.
Обеспечение конкуренции на всех рынках, включая телекоммуникационный, осуществляется
посредством ограничения монополистической деятельности и запрещения недобросовестной
конкуренции, а также предупреждения и пресечения подобного рода деятельности.
5.2. Законодательством Российской Федерации о конкуренции и ограничении монополистической
деятельности предусматривается применение рыночных механизмов регулирования. Вместе
с тем в российском законодательстве применительно к отрасли "Связь и информатизация"
продолжает использоваться понятие "естественная монополия". Статья 3 Федерального
закона "О естественных монополиях" определяет естественную монополию как
состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее
в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи
с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения
объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии,
не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном
товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей
степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект (юридическое лицо),
занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
5.3. Деятельность субъектов естественных монополий контролируется в соответствии
с указанным Федеральным законом по 3 основным направлениям:
ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен
(тарифов) или их предельного уровня (статья 6 Закона);
контроль за значительным числом сделок субъектов естественной монополии, в результате
которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на объекты
имущества, не предназначенные для производства (реализации) товаров, в отношении
которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств
превышает 10 процентов стоимости собственного капитала (статья 7 Закона). Для совершения
этих сделок субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий
орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на совершение
таких сделок и сообщить ему информацию, необходимую для принятия решения;
анализ текущей деятельности субъектов естественной монополии, а также планов капитальных
вложений (статья 8 Закона).
5.4. Согласно статье 4 этого Федерального закона его действие распространяется,
в частности, на все организации, оказывающие услуги общедоступной электрической
связи. Изложенное свидетельствует о том, что законодатель однозначно считает, что
операторы, оказывающие услуги связи на сети связи общего пользования, являются субъектами
естественных монополий.
Федеральный закон "О естественных монополиях" выделяет 2 основных признака
естественной монополии:
она присутствует, когда удовлетворение спроса эффективнее в условиях отсутствия
конкуренции в силу технологических особенностей производства;
товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в
потреблении другими товарами.
Соотношение признаков естественной монополии и характеристик современного рынка
телекоммуникационных услуг показано в таблице 5.1.
Таблица 5.1. Соотношение признаков естественной монополии и характеристик современного
рынка телекоммуникационных услуг:
|
|
Признаки естественной монополии
|
Характеристики рынка телекоммуникационных услуг
|
|
1.
|
Предложение на рынке формирует только один производитель, а спрос наблюдается со
стороны многих потребителей
|
Предложение формируется несколькими операторами связи
|
|
2.
|
Отсутствуют заменители товара (услуги)
|
Новые услуги связи заменяют традиционные услуги. Существенную роль играет товарная
конкуренция
|
|
3.
|
Выход на рынок других производителей оказывается затрудненным в связи со значительными
ограничениями
|
Барьеров для выхода новых операторов на рынок нет
|
|
4.
|
Существенное снижение издержек производства на единицу товара по мере увеличения
объема производства
|
Постоянное обновление технологий, используемых новыми участниками на рынке, приводит
к постоянному снижению затрат на оказание услуг
|
Представленный сравнительный анализ показывает, что по основным экономическим признакам
рынок телекоммуникационных услуг постепенно утрачивает признаки естественной монополии.
Развитие рынка телекоммуникационных услуг во многих зарубежных странах показывает,
что в результате технического прогресса и значительного увеличения спроса на услуги
связи данный рынок перестал быть естественной монополией. Аналогичная ситуация характерна
и для современного рынка телекоммуникационных услуг Российской Федерации.
5.5. Традиционные операторы, внесенные в реестр субъектов естественных монополий
и функционирующие на телекоммуникационном рынке России, оказываются в сложной экономической
ситуации. Практически все они имеют изношенную техническую базу, обременены обязательствами
по оказанию услуг для федеральных государственных нужд и предоставлению социальных
льгот. Большинство из них имеет низкую доходность на одну линию связи, не позволяющую
обеспечивать даже простое воспроизводство. Формулируя свои стратегические цели,
традиционные операторы ориентируются не столько на стабильное развитие, сколько
на решение проблемы выживаемости. В настоящее время регулирование со стороны государства
применяется к субъекту естественной монополии в целом и затрагивает все виды его
деятельности, включая и те, которые не связаны с монопольным рынком. Таким образом,
они поставлены в неравные условия по сравнению со своими конкурентами. В силу регулирования
их деятельности в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях"
традиционные операторы не могут проводить адекватную маркетинговую политику, осуществлять
инвестиции и привлекать материальные и человеческие ресурсы на тех же условиях,
что и новые операторы связи.
5.6. Деятельность хозяйствующих субъектов в конкурентной среде требует новых принципов
государственного регулирования, предусматривающих переход от регулирования операторов
связи (естественных монополий) в целом к регулированию, в том числе тарифному регулированию,
только на тех товарных рынках, где операторы занимают доминирующее положение.
В основе новых принципов государственного регулирования должны лежать задачи по
обеспечению и поддержанию добросовестной конкуренции на рынках телекоммуникационных
услуг, а также по предупреждению, ограничению и пресечению деятельности, связанной
с извлечением монопольной прибыли, различных видов недобросовестной конкуренции.
В последующих разделах на основании проведенного анализа предлагаются конкретные
механизмы, обеспечивающие эффективное развитие рынка телекоммуникационных услуг
Российской Федерации.
VI. Совершенствование принципов оказания услуг присоединения
6.1. Переход к рыночной экономике и либерализация отрасли "Связь и информатизация"
привели к появлению новых операторов связи на рынке телекоммуникационных услуг.
Перед новыми операторами встал вопрос о необходимости присоединения к существующим
сетям других операторов.
Технологические особенности оказания услуг связи обусловливают необходимость осуществлять
присоединение сети одного оператора к сети другого оператора в целях межсетевого
пропуска трафика (далее именуется -услуга присоединения). Ранее целостность системы
связи обеспечивалась административными мерами, поскольку, находясь в собственности
государства, представляла собой единую сеть связи, распространявшуюся на всю территорию
страны. В настоящее время в условиях развития конкуренции между операторами связи
присоединение сетей одних операторов к сетям других операторов становится основополагающим
фактором для сохранения целостности сети связи России.
Для обеспечения равноправной конкуренции, определения порядка присоединения сетей
операторов связи к сети электросвязи общего пользования были разработаны нормативные
документы, регламентирующие правила присоединения ведомственных и выделенных сетей
электросвязи к сети электросвязи общего пользования, порядок присоединения сетей
электросвязи общего пользования, регулирования пропуска телефонного трафика по сетям
электросвязи общего пользования, организационно-технического взаимодействия операторов
телефонных сетей связи общего пользования, правила ведения взаиморасчетов между
операторами сетей электросвязи, порядок установления расчетных цен (таксы) за предоставление
технических средств и сетевых услуг операторами сетей электросвязи, образующих сеть
электросвязи общего пользования.
Однако анализ практики применения организациями связи указанных нормативных документов
показал, что процедура присоединения сопровождается значительным количеством конфликтов
и споров, нарушением законодательства Российской Федерации и дискриминацией одних
операторов связи по отношению к другим.
Неурегулированность возникших конфликтов в определенной степени является следствием
несовершенства действующей системы нормативно-правового регулирования, и прежде
всего из-за отсутствия механизмов реализации принципа предоставления равных прав
всем операторам связи, недостаточной обоснованности тарифов на услуги присоединения
и пропуск трафика, отсутствия у государственных органов права на принуждение оператора
связи оказывать услугу присоединения, заключать договор о присоединении и межсетевом
взаимодействии, а также из-за отсутствия повременного учета соединений.
6.2. В целях обеспечения динамичного и эффективного развития рынка телекоммуникационных
услуг необходимо совершенствовать механизмы государственного регулирования в сфере
оказания услуг присоединения. Рационально организованная деятельность по предоставлению
услуг присоединения обеспечивает взаимную заинтересованность операторов связи в
совместном оказании сетевых услуг. Основой для эффективного развития отрасли является
создание государством условий, позволяющих операторам связи свободно конкурировать
друг с другом на равноправной основе. Конкуренция на телекоммуникационном рынке
приведет к повышению экономической эффективности деятельности организаций связи,
максимально возможному удовлетворению спроса потребителей на услуги связи, улучшению
их качества в результате внедрения современных средств связи и новых технологий.
В основе механизма государственного регулирования деятельности операторов связи
по оказанию услуг присоединения должны лежать следующие базовые принципы:
-
обязательность подключения сетей. Присоединяющий оператор, занимающий существенное
положение на рынке, не может отказать в подключении присоединяемому оператору и
обязан предложить справедливые и разумные условия присоединения;
-
отсутствие дискриминации. Присоединяющий оператор при подключении сети присоединяемого
оператора должен применять одинаковые тарифы в аналогичных ситуациях, а также предоставлять
информацию и сетевые ресурсы на тех же условиях и того же качества, что он предоставляет
для своих внутренних подразделений или своих дочерних организаций и партнеров;
-
прозрачность расчета цен на услуги присоединения, ориентация на себестоимость и
нормативный уровень рентабельности. При установлении тарифов на услуги присоединения
присоединяющий оператор обязан ориентироваться на себестоимость услуги и нормативный
уровень доходности на используемый капитал. Присоединяющий оператор обязан вычленить
затраты, непосредственно связанные с оказанием услуг присоединения.
-
В условиях либерализации рынка телекоммуникаций операторы связи вправе сами заключать
соглашения об оказании друг другу услуг присоединения, однако данный процесс должен
проходить строго в соответствии с законодательством Российской Федерации, под надзором
и при участии государства. На рынке должны существовать категории операторов, обладающих
не
только правами, связанными с оказанием услуг присоединения, но и обязанностями оказывать
услуги присоединения. Под такой категорией понимаются операторы, занимающие существенное
положение на рынке, то есть такое положение, при котором оператор, обладающий значительными
финансовыми возможностями, возможностями контролировать доступ пользователей к сети
связи общего пользования и опытом в предоставлении соответствующих услуг, имеющий
рыночную долю на определенной территории, может оказывать существенное влияние на
функционирование рынка услуг связи и затруднять доступ других операторов связи на
этот рынок. Данное определение применимо только к отрасли "Связь и информатизация"
и только к операторам, оказывающим услуги присоединения.
В соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские
права и свободы могут быть ограничены (и соответственно введены ограничивающие свободное
осуществление гражданских прав и свобод обязанности) только на основании федерального
закона. Поэтому введение общего принципа и определение категории операторов связи,
которые обязаны оказывать услуги присоединения и заключать соответствующие договоры,
должно быть закреплено на уровне федерального закона. Договор об оказании операторами,
занимающими существенное положение на рынке услуг присоединения, должен быть отнесен
к категории публичных договоров, предусмотренных статьей 426 Гражданского кодекса
Российской Федерации, поскольку операторы связи, занимающие существенное положение
на рынке, по характеру своей деятельности должны предоставлять услуги присоединения
каждому оператору, который к ним обратится. Операторы, занимающие существенное положение
на рынке, будут обязаны публиковать стандартные условия и примерный договор о присоединении.
6.3. Стандартные условия и примерный договор о присоединении должен содержать следующие
положения: срок действия договора, прогноз трафика и процедуры управления трафиком,
местонахождение точек подключения, технические требования и нормы присоединения
сетей связи, порядок осуществления присоединения, последствия изменения конфигурации
сети одной из сторон, порядок и условия оплаты, включая порядок изменения платы
за услуги присоединения, порядок проведения ремонтных работ и технического обслуживания
сетей связи, порядок изменения условий и расторжения договора, ответственность сторон.
6.4. Основными задачами государственного регулирования в области оказания услуг
присоединения являются:
-
обеспечение реализации законодательства Российской Федерации в области оказания
услуг присоединения и межсетевого взаимодействия;
- разработка порядка и условий оказания услуг присоединения;
- координация деятельности операторов связи по оказанию услуг присоединения;
-
организация и обеспечение государственного контроля и надзора в сфере оказания услуг
присоединения с целью недопущения злоупотреблений отдельными операторами связи своим
положением на рынке;
-
обеспечение прозрачности и ориентация на себестоимость и нормативный уровень рентабельности
путем государственного регулирования цен на услуги присоединения, оказываемые операторами,
занимающими существенное положение на рынке;
-
разработка модели ценообразования для расчета тарифов на присоединение и размера
компенсационных платежей на покрытие убытков по предоставлению услуг местной телефонной
связи в зависимости от уровня (типа) присоединения;
-
разработка процедуры разрешения споров между операторами при присоединении и межсетевом
взаимодействии.
Для определения затрат, связанных с предоставлением услуг присоединения, и размера
компенсационных платежей на покрытие убытков по предоставлению услуг местной телефонной
связи следует применять систему раздельного учета по видам деятельности.
Контроль и регулирование деятельности по оказанию услуг присоединения должны осуществляться
в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
VII. Тарифная политика
7.1. Совершенствование тарифной политики и выбор оптимальной стратегии ценообразования
являются важнейшими факторами развития телекоммуникационного рынка, оказывающими
существенное влияние на сбалансированность спроса и предложения, удовлетворение
возрастающих потребностей в услугах связи со стороны государственных органов, организаций
и населения, развитие национальной инфраструктуры связи.
7.2. Действующая в отрасли система тарификации телекоммуникационных услуг основана
на сочетании принципов свободного рыночного ценообразования и государственного регулирования
тарифов в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации перечнем
услуг связи. Государственным органам предоставлено право регулировать тарифы на
услуги связи, предоставляемые операторами, внесенными в реестр субъектов естественных
монополий.
Механизм государственного регулирования тарифов на услуги связи был сформирован
в 1995-1998 годах (Федеральный закон "О естественных монополиях", постановления
Правительства Российской Федерации от 7 марта 1997 г. № 265 "О регулировании
тарифов на услуги связи и об утверждении основных положений государственного регулирования
тарифов на услуги общедоступной электрической связи на федеральном и региональном
уровнях" и от 28 декабря 1998 г. № 1559 "О совершенствовании государственного
регулирования цен (тарифов) на услуги связи"). До конца 1998 года регулирование
тарифов осуществлялось по двухступенчатой схеме: тарифы на междугородные услуги
регулировались на федеральном уровне, а на услуги местной связи -на уровне субъектов
Российской Федерации. Начиная с 1999 года регулирование тарифов на услуги связи
стало осуществляться Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике
и поддержке предпринимательства.
В качестве важнейших задач государственного регулирования тарифов на услуги связи
сети общего пользования определены: максимально возможное удовлетворение спроса
потребителей на услуги связи; повышение эффективности деятельности организаций связи;
обеспечение дальнейшего развития и модернизации средств и сетей связи, расширение
рынка услуг и улучшение качества их предоставления.
7.3. В основу тарифного регулирования в области телекоммуникаций в настоящее время
положен принцип перекрестного субсидирования. Затраты, связанные с предоставлением
услуг местной телефонной связи операторами связи, внесенными в реестр субъектов
естественных монополий, компенсируются за счет доходов от междугородной и международной
связи.
Например, тариф по абонентской плате за пользование телефоном городской телефонной
станции для населения составляет в среднем только 77 процентов от затрат на обслуживание
одного номера. Также необходимо учитывать наличие большого количества льготных категорий
абонентов, для которых в соответствии с законодательством Российской Федерации (около
40 нормативных правовых актов) установлены скидки на действующие тарифы. Операторы
связи в настоящее время получают от соответствующих органов исполнительной власти
компенсацию, которая возмещает менее 20 процентов расходов, связанных с предоставлением
льгот соответствующим категориям абонентов. Оставшуюся же часть расходов операторы
вынуждены компенсировать за счет собственной прибыли.
Законодательством Российской Федерации должно быть предусмотрено введение механизма
полной оплаты услуг связи потребителями, имеющими льготы, с последующей компенсацией
расходов потребителям за счет соответствующих бюджетов всех уровней.
Применение принципа перекрестного субсидирования приводит с одной стороны к сверхконкуренции
на рынке междугородной и международной связи, постоянному падению объемов междугородного
и международного трафика, пропускаемого через сети естественных монополий, к вытеснению
и дискриминации новых операторов субъектами естественных монополий, а с другой стороны
-к искусственному ограничению со стороны государства конкуренции на рынке местной
телефонной связи, отсутствию стимулов к расширению местных сетей связи.
В течение последних двух лет так и не удалось сократить разрыв в уровне тарифов
на одноименные услуги, что явилось следствием применявшейся до конца 1998 года двухступенчатой
системы государственного регулирования. Пока еще не осуществлен переход к тарификации
услуг по двум группам пользователей. В настоящее время только около 40 процентов
традиционных операторов, действующих на региональных рынках, применяют единые тарифы
на оплату услуг местной телефонной связи для организаций, как финансируемых, так
и не финансируемых из соответствующих бюджетов.
Недостатки в системе ценообразования и государственном регулировании тарифов на
услуги связи негативно сказываются на состоянии материально-технической базы отрасли
в целом, удовлетворении потребностей в услугах связи и на уровне развития рынка
телекоммуникационных услуг.
Во всем мире телекоммуникации являются одним из наиболее привлекательных для инвесторов
секторов экономики, в котором срок окупаемости инвестиций составляет от 4 до 8 лет.
В России же при действующем уровне тарифов, платежеспособном спросе и существующей
системе перекрестного субсидирования сроки окупаемости инвестиционных проектов составляют
20-30 лет (таблица 7.1).
Таблица 7.1. Срок окупаемости инвестиционных проектов
|
Инвестиционный проект
|
Срок окупаемости, лет
|
|
|
до 1998 года
|
после 1998 года
|
|
Междугородная АМТС
|
2-3
|
4-6
|
|
Местная (городская) АТС
|
10-15
|
25-45
|
|
Местная (сельская) АТС
|
более 20
|
более 60
|
В сложившейся ситуации приток инвестиций в развитие телекоммуникаций существенно
сократился. В течение последних 3 лет наблюдается сокращение ввода в эксплуатацию
автоматических телефонных станций: 1997 год – 1,825 млн. номеров, 1998 год – 1,681
номеров, 1999 год – 1,160 млн. номеров.
7.4. Целью совершенствования механизма государственного регулирования тарифов на
услуги связи является формирование системы ценообразования, обеспечивающей наиболее
полное удовлетворение потребностей в телекоммуникационных услугах на основе согласования
экономических интересов потребителей, организаций связи и общества в целом.
Механизм государственного регулирования тарифов должен опираться на объективные
принципы рыночного ценообразования, учитывать состояние рынка телекоммуникационных
услуг и перспективы его развития, потенциальный спрос и реальное предложение, роль
связи во всех сферах жизнедеятельности, обязательства организаций связи перед государством,
персоналом и акционерами.
Совершенствование механизма регулирования ценообразования в телекоммуникационном
секторе должно базироваться на следующих принципах:
-
доступность для всех пользователей независимо от их платежеспособности универсальных
услуг, которые обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности (доступ к органам
правопорядка, экстренной медицинской помощи, службе спасения, определенным справочно-информационным
службам и т.п.);
-
обеспечение эффективности деятельности организаций связи в процессе оказания услуг
путем установления тарифов, компенсирующих эксплуатационные затраты и обеспечивающих
необходимую прибыль;
-
объективность в отражении затрат организаций связи при установлении тарифов на основе
внедрения раздельного учета по видам деятельности, а также учета инфляционных процессов
в экономике;
-
прозрачность и системность применяемых государственными органами методов ценового
регулирования.
По мере развития конкуренции перечень регулируемых услуг должен пересматриваться,
ив зависимости от степени доминирования на рынке методы регулирования могут варьироваться
от разработки общих подходов к установлению тарифов, носящих рекомендательный характер
(для рынков с относительно высоким уровнем конкуренции, например, для рынка услуг
междугородной телефонной связи), до установления регулирующим органом тарифов на
ограниченный перечень услуг связи (местное телефонное соединение, междугородное
телефонное соединение, предоставление доступа к телефонной сети, внутренняя телеграмма,
распространение и трансляция общероссийских телерадиопрограмм), оказываемых оператором
связи на товарном рынке, где последний занимает доминирующее положение.
В 2001 году государственное регулирование тарифов должно быть направлено на решение
следующих задач:
-
завершение работы по совершенствованию структуры тарифов по потребительским и региональным
сегментам;
-
установление тарифов на убыточные услуги для населения на уровне их себестоимости
(с учетом инфляции) во всех регионах страны, при сведении до минимума размеров перекрестного
субсидирования (сохраняется только в отношении услуг сельской телефонной связи для
населения);
-
переход к тарификации одноименных услуг связи по двум категориям пользователей -население
и организации;
-
установление в границах федеральных округов единых предельных тарифов на предоставление
доступа к местной телефонной сети для одноименных категорий пользователей, обеспечивающих
окупаемость в течение 8 – 10 лет капитальных вложений в оказание услуг местной телефонной
связи.
Параллельно с этими мерами необходимо рассмотреть возможность включения в тарифы
на услуги местной телефонной связи минимально необходимого размера прибыли с целью
получения средств для развития и модернизации сетей и улучшения качества обслуживания.
После достижения баланса между спросом и предложением на телекоммуникационном рынке,
приведения уровней тарифов в соответствие с реальной себестоимостью услуг должен
быть осуществлен начиная с 2002 года переход к регулированию тарифов по методу предельного
ценообразования. Метод предельного ценообразования используется при установлении
тарифов на услуги связи регулирующими органами большинства развитых стран и стран
с переходной экономикой.
Метод предельного ценообразования заключается в определении регулирующим органом
индекса предельного роста тарифов "корзины" регулируемых государством
услуг связи. Индекс предельного роста тарифов равен фактическому уровню инфляции,
скорректированному на значение Х, которое учитывает ожидаемые изменения цен на факторы
производства в телекоммуникационном секторе, прогнозируемое изменение производительности
труда, эффекты девальвации национальной валюты, а также необходимые требования государства
к развитию услуг связи. Значение Х устанавливается неизменным на определенный период
времени.
Реализация предложенных принципов тарифного регулирования будет способствовать ускоренному
развитию телекоммуникационного рынка, наиболее полному удовлетворению спроса на
услуги, расширению их номенклатуры и улучшению качества, повысит финансовую устойчивость
организаций связи и отчисления в бюджеты всех уровней, увеличит инвестиционную привлекательность
отрасли.
VIII. Универсальная услуга и механизмы реализации универсального обслуживания
8.1. В нормативных документах Европейского Союза универсальная услуга (служба) характеризуется
как определенный минимальный набор услуг установленного качества, которые являются
доступными всем пользователям независимо от их географического местонахождения по
приемлемой цене, устанавливаемой в зависимости от определенных национальных условий.
Введение в Российской Федерации универсальной услуги является крайне актуальным
по следующим причинам:
-
в России в настоящее время не телефонизированы более 54 тыс. населенных пунктов;
-
за прошедшие годы проблема телефонизации сельских населенных пунктов и населенных
пунктов, расположенных в труднодоступных местностях, практически не решалась из-за
отсутствия достаточного финансирования;
-
наличие значительного количества лиц, имеющих доходы ниже прожиточного минимума.
Универсальную услугу предполагается реализовывать через механизм универсального
обслуживания. Для организации универсального обслуживания необходимо определить
состав минимального перечня универсальных услуг; порядок и критерии назначения оператора
универсального обслуживания, механизм и источники компенсации затрат, связанных
с оказанием универсальных услуг, качественные характеристики универсального обслуживания.
8.2. Создание системы универсального обслуживания в России должно осуществляться
поэтапно с учетом развития отрасли, имеющихся финансовых ресурсов и покупательной
способности населения.
Таблица 8.1. Этапы создания и развития системы универсального обслуживания в России
|
|
Характеристика этапа
|
Срок реализации
|
|
1 этап
|
использование переговорных пунктов, пунктов коллективного пользования и универсальных
таксофонов;
|
2 года
|
|
организация переговорных пунктов, пунктов коллективного пользования и установка
таксофонов из расчета: время доступа пользователя к услуге связи (без использования
транспорта) не должно превышать 1 час в малонаселенной и труднодоступной местности
и 10-15 минут в городах;
|
|
предоставление телефонных услуг международной, междугородной и местной связи (включая
бесплатные экстренные вызовы и справочно-информационные службы общего назначения)
|
|
2 этап
|
увеличение числа универсальных таксофонов и количества переговорных пунктов и пунктов
коллективного пользования из
|
3 года
|
|
расчета 1 таксофон на 1 населенный пункт с населением не менее 50 человек; 1 переговорный
пункт или 1 пункт коллективного пользования на 1 населенный пункт с населением не
менее 1000 человек
|
|
3 этап
|
удовлетворение заявок на предоставление доступа и обеспечение телефонной связью
отдельных групп населения (например, инвалидов) и социально-значимых объектов (медицинских
пунктов, школ, магазинов и т. д.);
|
3 года
|
|
расширение перечня услуг, предоставляемых на переговорных пунктах и пунктах коллективного
пользования, прежде всего возможность передачи факсимильных сообщений
|
|
4 этап
|
увеличение охвата населения и объектов жизнеобеспечения населения индивидуальным
абонентским оборудованием до полного удовлетворения платежеспособного спроса;
|
3 года
|
|
расширение перечня услуг, предоставляемых на переговорных пунктах и пунктах коллективного
пользования, прежде всего передача данных с возможностью выхода в Интернет
|
|
Примечание. Сроки реализации мероприятий уточняются по результатам предыдущего этапа.
|
В дальнейшем должен быть разработан план осуществления универсального обслуживания
в Российской Федерации.
8.3. В целях организации универсального обслуживания будут использоваться новые
относительно бюджетного финансирования механизмы компенсации затрат по предоставлению
соответствующих услуг. Источниками компенсации затрат должны стать обязательные
взносы всех операторов сети связи общего пользования , действующих на российском
рынке телекоммуникационных услуг, в создаваемый для этих целей фонд.
Сбор взносов и финансирование убытков операторов, уполномоченных на оказание универсальных
услуг связи должно осуществляться фондом универсальной услуги, создаваемым для этих
целей. Фонд универсальной услуги компенсирует убытки операторов связи, связанные
только с оказанием универсальной услуги. Соответствующие убытки определяются как
разница между дополнительными доходами и расходами, возникающими у оператора при
оказании универсальных услуг. Для обоснованности и прозрачности расчетов операторы
обязаны вести раздельный учет по видам деятельности. Организационно-правовой статус
и порядок управления фондом универсальной услуги определяется законодательством
Российской Федерации.
8.4. Для реализации универсального обслуживания должны быть определены оператор
(операторы) связи, оказывающие универсальные услуги в каждом субъекте Российской
Федерации. Оператор сети связи общего пользования, уполномоченный на оказание универсальной
услуги, обязан обеспечить предоставление этих услуг всем желающим того лицам через
соответствующую сеть связи на определенной территории.
Право на осуществление универсального обслуживания выдается по результатам конкурса
между операторами сети связи общего пользования. В случае отсутствия заявок на оказание
универсальной услуги в области связи на определенной территории, либо недостаточности
ресурсов и средств связи операторов, предоставивших заявки, государство принимает
на себя обязательство назначить такого оператора самостоятельно.
При определении оператора, осуществляющего универсальное обслуживание, основными
критериями являются: масштабы деятельности, способность предоставлять универсальные
услуги с заданными характеристиками (объемы, виды, качество, охват обслуживаемой
территории), способность обеспечивать выполнение программ поддержки социально незащищенных
слоев населения, а также программ поддержки учреждений здравоохранения и образования,
находящихся на обслуживаемой оператором территории.
IX. Частотное регулирование и лицензирование
9.1. Государственная политика в области частотного регулирования включает в себя
распределение полос частот для радиотехнологий различного назначения и выделение
номиналов частот для различных категорий пользователей.
Масштабы деятельности по частотному регулированию иллюстрируют следующие цифры.
На сегодняшний день в эксплуатации находится более 102 тыс. радиосетей, включающих
211 тыс. станций, на них действует более 457 тыс. частотных назначений. Наряду с
этим ежегодно поступает порядка 6-7 тыс. заявок на выделение частот. Следует отметить,
что только 4 процента частотного спектра предназначаются для использования преимущественно
гражданскими радиосредствами, остальные 96 процентов используются либо совместно,
либо преимущественно в интересах обеспечения национальной обороны и безопасности.
9.2. Государственное регулирование использования частот должно быть направлено на
гармонизацию использования радиочастотного спектра в соответствии с международными
договорами Российской Федерации и на продолжение работ в области конверсии радиочастотного
спектра. Наряду с этим необходимо оптимизировать систему распределения радиочастотного
спектра и контроля за его использованием с помощью создания государственной радиочастотной
службы. В процессе распределения частот необходимо внедрять экономические методы,
в том числе путем проведения конкурсов и аукционов.
В результате реализации указанных мер за 4 года предполагается достичь нового качественного
уровня в сфере распределения и использования частот, внедрить ясные и прозрачные
правила распределения радиочастотного спектра, создать благоприятные условия для
развития новых радиотехнологий и увеличить потенциальный объем рынка услуг связи.
9.3. По состоянию на 1 декабря 2000 г. число действующих лицензий на предоставление
услуг электросвязи превысило 7400. При этом существенный вклад в строительство и
развитие телекоммуникационной инфраструктуры вносят не более 200 операторов связи.
Основным принципом лицензирования, обеспечивающим устойчивое функционирование и
развитие сетей связи, должен стать принцип равенства прав операторов связи. Соблюдение
данного принципа способствует созданию конкурентной среды на телекоммуникационном
рынке и, в конечном итоге, эффективному развитию отрасли в целом.
Лицензирование услуг связи в настоящее время является средством осуществления контроля
за соблюдением технических требований, предъявляемых к операторам связи, в том числе
при выходе на рынок новых операторов.
Действующий порядок лицензирования не способствует формированию эффективной структуры
региональных рынков, зачастую приводит к распылению инвестиций и снижению экономической
эффективности деятельности операторов связи. Жесткая конкуренция в сегменте междугородной
и международной связи, а также местной связи в корпоративном секторе сочетается
со слабой конкуренцией в сегменте местной телефонной связи для населения.
9.4. Основными направлениями совершенствования механизма лицензирования должно стать
создание системы нормативных правовых актов, направленных в том числе на сокращение
сферы лицензирования и введение уведомительного порядка начала деятельности в области
связи, при использовании операторами связи ограниченных ресурсов установление предельного
числа выдаваемых лицензий на одной территории, а также установление конкурсного
порядка выдачи лицензий.
На деятельность, связанную с оказанием возмездных услуг связи требование о получении
лицензии должно предъявляться только в следующих случаях: использования радиочастотного
спектра, использования ресурса нумерации, передачи речевой информации (в том числе
по сетям передачи данных), оказания услуг для целей радиовещания.
Процесс принятия решения о проведении конкурса (аукциона) на получение лицензий
с использованием радиочастот должен быть публичным и открытым. До выявления технической
возможности и принятия решения регулирующим органом о порядке выдачи лицензий (конкурсный
или внеконкурсный) для осуществления деятельности в области связи, лицензии не выдаются.
Решение о проведении конкурса (аукциона) на получение лицензий может приниматься
регулирующим органом в случае, если частотный ресурс, им признается ограниченным
на определенной территории. В решении о проведении конкурса должно указываться количество
лицензий на данной территории и частотный ресурс, выделяемый для каждой лицензии.
Решение о проведении конкурса регулирующий орган обязан публиковать. При признании
регулирующим органом отсутствия ограничений на использование частотного ресурса
несколькими операторами на одной территории, должна быть опубликована соответствующая
информация.
Совершенствование механизма лицензирования должно проводится в рамках реформы всей
системы законодательства Российской Федерации о телекоммуникациях и обеспечивать
гармонизацию с законодательством европейских государств.
Прозрачность и публичность процессов выдачи и аннулирования лицензий и формирование
объективных лицензионных требований и условий, направленных на развитие телекоммуникационной
инфраструктуры, являются необходимым условием для развития добросовестной конкуренции
на рынке телекоммуникаций.
X. Технологическая политика и вопросы учета национальных интересов при развитии
телекоммуникационного рынка России
10.1. Технологическая политика включает в себя разработку норм, обеспечивающих целостное
функционирование взаимоувязанной сети связи Российской Федерации, надлежащее качество
оказываемых услуг и их доступность для всех потребителей независимо от их местонахождения
и имущественного положения.
Основной задачей технологической политики в настоящее время является модернизация
существующих систем и сетей связи общего пользования. На сегодняшний день только
26 процентов оборудования, используемого в телекоммуникационном секторе Российской
Федерации, соответствует мировому уровню. В ближайшие несколько лет для обеспечения
эффективного функционирования рынка телекоммуникаций необходимо модернизировать
около трех четвертей существующих сетей связи общего пользования.
10.2. Одновременно с процессом модернизации существующих сетей необходимо осуществить
комплекс мер, направленный на развитие современной телекоммуникационной инфраструктуры
(что в первую очередь предполагает внедрение новых видов услуг). Развитие технологий
в области телекоммуникаций в развитых странах мира на сегодняшний день привело к
возникновению более 100 новых видов услуг, без внедрения которых невозможно представить
себе телекоммуникации будущего. Ежегодно появляется более 100 новых видов оборудования,
и необходимо с высокой точностью прогнозировать значение этого оборудования для
использования на взаимоувязанной сети связи Российской Федерации.
Технологическая политика должна предусматривать разработку и реализацию концепции
развития сетей связи общего пользования, входящих во взаимоувязанную сеть связи
Российской Федерации, разработку генеральных схем развития сетей связи, правил оказания
услуг связи и применения различных видов оборудования связи на взаимоувязанной сети
связи. Технологическая политика должна также решать такие вопросы, как проведение
отраслевой стандартизации и введение добровольной сертификации услуг.
10.3. Реализация предлагаемых мер позволит добиться обеспечения целостности и повышения
надежности сети связи общего пользования, а также создать условия для внедрения
новых технологий. Следствием этого будет предоставление новых видов услуг, улучшение
их качества, обеспечение эффективной защиты прав и интересов потребителей при условии
учета национальных интересов и обеспечения равенства всех участников телекоммуникационного
рынка.
10.4. Учет национальных интересов в развитии информационно-телекоммуникационной
структуры -проблема комплексная многоуровневая. Она должна обеспечиваться и законодательными,
и административно – организационными, и техническими мерами.
Учитывая складывающуюся геополитическую ситуацию и интересы России в информационной
сфере, Президент Российской Федерации утвердил 9 сентября 2000 г. Доктрину информационной
безопасности Российской Федерации. В Доктрине, в частности, определены национальные
интересы страны, угрозы информационной безопасности Российской Федерации, источники
этих угроз. В соответствии с указанным документом источниками угрозы информационной
безопасности являются, в частности, стремление ряда стран к доминированию и ущемлению
интересов России в мировом информационном пространстве, вытеснение ее с внешнего
и внутреннего информационного рынков, обострение международной конкуренции за обладание
информационными технологиями и ресурсами, а в конечном итоге – рынками.
10.5. Сегодня требуется установить правовую систему регулирования, обеспечивающую
устойчивость и безопасность функционирования сети связи общего пользования. Основными
элементами такой системы являются: централизованное управление, планирование и развитие
сети связи общего пользования в целях обеспечения устойчивости и безопасности ее
функционирования; применение аппаратуры и оборудования на сети связи, отвечающего
требованиям государственных стандартов и отраслевых нормативных документов по надежности,
электромагнитной совместимости, стойкости к воздействию внешних дестабилизирующих
факторов, помехозащищенности; проектирование и строительство элементов сети связи
общего пользования (объектов, линий и сетей связи в целом) с учетом требований устойчивости;
обеспечение централизованного автоматизированного управления сетями связи для осуществления
оперативных переключений каналов связи; развитие системы резервирования, предусматривающей
предоставление обходных путей или замен; создание системы и средств для оперативного
восстановления элементов сети; организация охраны объектов сети связи общего пользования;
применение отечественных программных продуктов, специально разработанных в соответствии
с требованиями федеральных органов исполнительной власти; применение на сети связи
общего пользования сертифицированного оборудования связи и средств защиты.
Интересы развития национального рынка телекоммуникаций требуют также рассмотреть
вопрос как об ограничении прямого доступа иностранных лиц на российский рынок услуг
связи, так и об ограничении их прямого и косвенного преобладающего участия в уставных
капиталах организаций связи Российской Федерации.
XI. Поддержка национального производителя
11.1. Государственная политика в области поддержки национальных российских производителей
должна быть направлена на разработку комплекса мер по созданию условий для эффективного
развития отечественного производства конкурентоспособного оборудования связи и программного
обеспечения.
В 90-е годы операторы связи, осуществлявшие деятельность на телекоммуникационном
рынке Российской Федерации, ежегодно закупали за рубежом оборудование средств связи
на сумму 500-520 млн. долларов США. Все международные и междугородные станции, 80
процентов местных АТС, введенных в эксплуатацию в то время, были произведены за
рубежом, поскольку российские заводы не могли предложить конкурентоспособное современное
оборудование.
11.2. В настоящий момент ситуация на рынке телекоммуникационного оборудования изменилась.
Начиная с середины 90-х годов появилась российская коммутационная техника высокого
уровня – это станции "Квант", "Элком", "Бэта", а также
высококачественное коммутационное оборудование совместного производства с Alcatel,
NEC, Siemens, IskraTel, которое получило статус отечественного продукта.
Существующие на сегодняшний день мощности российских производителей средств связи
позволяют удовлетворить потребности рынка в коммутационной технике. По качеству
производимая ими продукция не уступает лучшим мировым аналогам. Однако до сих пор
доля продукции отечественных производителей на рынке не превышает 20 процентов.
В такой ситуации основной задачей государства должно стать проведение политики,
направленной на поддержку национального производителя. Основными направлениями государственной
политики должны стать:
-
внедрение на взаимоувязанной сети связи Российской Федерации требований обязательного
наличия инфраструктуры для сервисной и эксплуатационной поддержки, осуществляемой
силами и средствами российских производителей телекоммуникационного оборудования;
-
осуществление таможенной политики, направленной на обеспечение равных условий для
отечественных и зарубежных производителей путем установления адекватных таможенных
пошлин на ввозимое оборудование, имеющее российские аналоги;
-
разработка и реализация финансовых механизмов, обеспечивающих равные условия по
продвижению коммутационной техники на российский рынок, в частности в отношении
условий по отсрочке платежа при продаже оборудования и предоставлению потребителям
долгосрочных товарных кредитов.
11.3. Последовательная реализация предложенных мер позволит добиться создания и
развития конкурентоспособного национального производства оборудования связи. Конечной
целью государственной политики в сфере поддержки национального производства должно
стать создание экономических условий, при которых производство современных конкурентоспособных
программных продуктов и оборудования связи будет осуществляться преимущественно
на территории Российской Федерации.
XII. Реструктуризация акционерного общества "Связьинвест"
12.1. Динамичное развитие телекоммуникационной отрасли невозможно без эффективного
функционирования и модернизации дочерних организаций акционерного общества "Связьинвест",
составляющих основу национальной российской телекоммуникационной инфраструктуры.
В настоящее время акционерное общество "Связьинвест" владеет пакетами
акций 78 самостоятельных региональных компаний. Такая раздробленность операторов
в рамках холдинга приводит к низкой конкурентоспособности на телекоммуникационном
рынке как отдельных компаний, так и всего холдинга в целом, к неэффективной системе
управления, финансовой неустойчивости и низкой капитализации акционерного общества
"Связьинвест" (на сегодняшний день она составляет около 2 млрд. долларов
США).
12.2. С целью повышения эффективности работы акционерного общества "Связьинвест"
и телекоммуникационной отрасли в целом в ближайшие 2-3 года необходимо осуществить
комплекс мероприятий, направленных на реструктуризацию дочерних организаций. Опыт
объединения акционерным обществом "Связьинвест" своих дочерних организаций
свидетельствует, что мероприятия по реорганизации при должной поддержке государства
могут быть успешно завершены.
В ходе осуществления данных мероприятий на базе существующих 78 региональных компаний
будут созданы 7 крупных межрегиональных операторов. Интеграция дочерних организаций
в укрупненные компании соответствует общемировым тенденциям
12.3. Наряду с укрупнением компаний необходимо провести реформу системы управления
как отдельными структурными единицами, входящими в акционерное общество "Связьинвест",
так и акционерным обществом в целом с целью существенного улучшения качества управления.
Еще одним направлением реформирования акционерного общества "Связьинвест"
должно стать совершенствование технической политики и выработка эффективной маркетинговой
стратегии.
Реформирование и межрегиональное объединение отдельных компаний приведет к снижению
затрат акционерного общества "Связьинвест" на осуществление своей деятельности,
улучшению управления оборотными активами. Межрегиональные компании смогут предложить
потребителям полный спектр услуг связи на обширной территории, комплексное обслуживание
для крупных корпоративных клиентов, они смогут реализовывать инвестиционные проекты,
непосильные для меньших по размеру компаний. Расширятся возможности для изучения
рынка и стратегического планирования развития холдинга. В процессе реорганизации
акционерного общества "Связьинвест" будут предусматриваться мероприятия
по социальной защите и поддержке работников отрасли.
Усиление стратегических позиций холдинга в сочетании с увеличением ликвидности обеспечат
быстрый и существенный рост стоимости его акций. С учетом предложенных в Концепции
мер по реструктуризации акционерного общества "Связьинвест" и совершенствованию
нормативной правовой системы государственного регулирования капитализация компании
должна существенно возрасти, что в свою очередь приведет к расширению возможностей
для привлечения средств инвесторов.
Заключение
Настоящей Концепцией определены приоритетные задачи государственного регулирования
по развитию рынка телекоммуникационных услуг, которыми являются;
реализация технологической политики, направленной на модернизацию существующих систем
и сетей связи общего пользования;
гармонизация использования радиочастотного спектра в соответствии с международными
договорами Российской Федерации, продолжение работ в области конверсии радиочастотного
спектра, внедрение экономических методов при реализации частот путем проведения
конкурсов и аукционов;
построение эффективной системы регулирования и координации деятельности по оказанию
услуг присоединения;
разработка порядка и условий оказания услуг присоединения;
организация и обеспечение государственного контроля и надзора в сфере оказания услуг
присоединения с целью недопущения злоупотреблений отдельными операторами связи своим
положением;
реализация принципа прозрачности расчета цен на услуги присоединения и ориентации
на себестоимость и нормативный уровень рентабельности путем государственного регулирования
цен на услуги присоединения, оказываемые операторами, занимающими существенное положение
на рынке;
введение раздельного учета затрат по видам деятельности;
завершение работы по совершенствованию структуры тарифов на услуги связи по потребительскому
и региональному сегментам;
установление тарифов на убыточные услуги на уровне их себестоимости во всех регионах
страны;
снижение до минимума размера перекрестного субсидирования;
переход к тарификации одноименных услуг связи по двум категориям пользователей -население
и организации;
установление единых предельных тарифов на предоставление доступа к местной телефонной
сети, обеспечивающих окупаемость услуг местной телефонной связи в течение 8–10 лет;
переход с 2002 года к регулированию тарифов на услуги связи по методу предельного
ценообразования;
введение в Российской Федерации системы универсального обслуживания; определение
состава минимального перечня универсальных услуг связи, порядка и критериев назначения
оператора универсального обслуживания, механизма и источников компенсации затрат
операторов, связанных с оказанием универсальных услуг;
организация фонда универсальной услуги, пополняемого за счет обязательных отчислений
операторов связи;
внедрение прозрачных и публичных процедур выдачи и аннулирования лицензий и формирование
объективных лицензионных требований и условий, направленных на развитие телекоммуникационной
инфраструктуры;
поддержка отечественного производителя средств связи, обеспечение централизованного
управления и планирования развития сети связи общего пользования в целях обеспечения
устойчивости и безопасности ее функционирования.
